城鄉融合發展是中國式現代化的重要標志，是破除城鄉二元結構、拓展高質量發展空間、實現全體人民共同富裕的關鍵抓手。縣域是密切城鄉連接、實現城鄉共榮的關鍵環節，也是城鄉融合發展的重要切入點。黨的二十大報告在強調“堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展”的同時，提出“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”，凸顯了以縣城為載體的城鎮化在我國城鄉融合發展中的重要作用。四川是全國縣級行政區數量最多的省份，全省共有128個縣域單元(不含市轄區)，其常住人口占全省的54.7%、經濟規模占全省的42.7%，在全省經濟社會發展中發揮著關鍵支撐作用。
但是，四川縣域發展不充分、不均衡的問題依然突出。縣域空間規模、人口規模、經濟規模均明顯低于全國平均水平，大部分縣域尚不具備大規模承接農業轉移人口市民化的產業和基礎設施條件。常住人口在30萬以下的縣域多達64個，占全省的一半;128個縣(市)常住人口城鎮化率僅為44.6%。全省經濟總量超五百億元的7個縣域中，5個分布在成都平原經濟區;山區及高原地區縣域，受自然稟賦條件制約，發展受限，城鄉發展差距相對較大;而丘陵地區受成渝雙核虹吸效應影響，人口規模收縮、產業升級滯后，經濟發展較為緩慢。
省委十二屆四次全會強調，必須準確把握“重點在縣域、難點在鄉村”的重大判斷，按照“抓好兩端、暢通中間”的工作思路，以縣域為重要切入點扎實推進城鄉融合發展，加快形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系。這是在深刻把握我國城鄉關系演進規律、四川城鄉發展現實基礎上，從全局和戰略高度把握和處理城鄉關系，堅決把習近平總書記來川視察重要指示精神和黨中央決策部署一項一項落到實處的重大戰略部署。四川亟需立足縣域發展不充分、不均衡的現實，以做強做優縣城為路徑，帶動縣域高質量發展，開拓城鄉融合發展新局面。
集成推進縣域體制機制綜合改革，全面激發縣域發展活力。縣域是宏觀調控與微觀管理的銜接處，是深化體制機制改革的關鍵節點，要提高縣域經濟改革的系統性、整體性、協同性，充分整合發揮改革舉措的倍增效應。一是深化擴權強縣改革。擴權強縣是賦予縣級政府更大發展自主權的必然選擇，是破解縣級政府權責不對等問題的關鍵一招。立足四川縣域經濟發展的階段性特征，對擴權強縣范圍進行綜合評估，優化擴權對象，實行分類管理。清理和調整賦權目錄，理清事權的下放范圍和程序，理順財權與事權的關系，探索提升縣級政府對區域經濟社會發展的統籌協調、自主科學決策和公共服務能力的有效途徑。強化擴權強縣效果評價，探索建立更加便捷暢通的“省—縣”信息交流與反饋機制，在省縣間實現信息直通共享，使省政府及時了解擴權強縣改革情況，加強對擴權強縣工作的領導。二是集成推進要素雙向流動等重大改革。從城鄉功能融合、產業互動的現實需求出發，以土地產出水平為導向深化農村土地制度改革，增進金融機構和農戶、農業經營主體的雙向有機銜接，將土地、資金等要素雙向流動改革與構建產業協同發展平臺機制結合起來聯動推進。結合鄉村區域迭代升級發展需要，探索城市落戶農民農村權益退出與城市人才引進的聯動實現路徑，創新新村民、新鄉賢進村入戶權益保障體制機制，構建“人財一體、權隨人轉”的良性發展格局。把握數字經濟驅動下鄉村生態、人文、景觀等價值發現與轉化新趨勢，以農村電商發展為驅動和紐帶，突破城鄉數字鴻溝和數字孤島困境，探索數字平臺嵌入應用、城鄉供需信息對接及營銷模式數字化創新等新路徑。
分類推進縣城新型城鎮化建設，聚力提升縣城人口集聚能力。縣城是促進就地就近城鎮化的重要載體，事關推進城鄉融合發展的成敗。要立足實際、分類施策，拓展優化縣城生產、生活、生態空間，著力提升縣城對人口的吸納和服務功能。一是分類實施縣城補短板強弱項行動。尊重縣城發展規律，統籌縣城生產、生活、生態、安全需要，按照大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城、重點生態功能區縣城、人口流失縣城等類型，進行分類引導、分類施策，補齊縣城城鎮化短板弱項，更好滿足農民到縣城就業安家需求。推動縣城有機更新，實施縣城精修細補十項民生工程，精準補齊縣城公共服務設施、市政基礎設施、商業配套設施等短板。二是促進不同類型縣城特色化、差異化發展。聚焦縣城區位特征、經濟基礎和資源稟賦等特色差異，推動財政轉移支付、建設用地供給、公共資源配置進一步傾斜，實施縣城市政基礎設施建設、公共服務供給優化、人居環境質量提升優化行動，增強縣域人口集聚服務能力和綜合承載能力，推動人口凈流入縣人口集聚效應的加速釋放，以及人口大縣農業人口轉移基數優勢的進一步凸顯。三是強化農業轉移人口權益保障。探索在城鎮落戶農民自愿將其承包地經營權、宅基地和農民的房屋使用權、集體收益分配權，進行合法的、有條件轉讓的實現路徑，消除農業轉移人口落戶城鎮的隱性約束。按照“人錢掛鉤、錢隨人走，人地掛鉤、以人定地”的原則，全面落實“人地錢掛鉤”機制，完善農業轉移人口跨域流動成本分擔機制。
加快推進特色產業擴規提質，著力提升縣城產業承載能力。依托縣城資源稟賦和產業基礎打造特色優勢產業，以縣城為龍頭培育壯大縣域經濟，夯實做強做優縣城的基礎支撐。一是積極培育具有比較優勢的特色產業。從自然稟賦、歷史人文、產業基礎等實際出發，按照比較優勢原則確定產業細分方向，將扶持本地產業和承接外部產業轉移結合起來，突出發展容納就業人數多、與其他行業關聯性強的產業，培育一批工業強縣和制造業先進縣。以縣域特色資源為依托，高質量構建城鄉產業協同發展平臺，推動以數字技術為代表的創新要素全方位嵌入產業發展，提升縣域特色產業創新策源能力。二是加快推進城鄉產業融合發展。以縣城為主要節點，加快發展生產性服務業，提質擴容生活性服務業，發展新型消費集聚區，不斷增強縣城功能品質。挖掘特色農產品發展潛力，大力發展農產品產地初加工和精深加工，高度重視農產品倉儲、加工、品牌培育等環節發展的要素保障和扶持政策，以全產業鏈發展促進業態持續迭代和能級顯著提升。挖掘鄉村多元價值，建立“縣域—新型村鎮—新型經營主體”產業聯動機制，配套推進村鎮建設與產業發展，加快特色產業與旅游休閑、餐飲娛樂、文化創意、加工制造等業態融合發展，持續壯大鄉村新產業新業態。三是培育壯大縣域百億產業集群。差異化配置要素資源，形成“核心城市引領、縣域梯次配置”的發展格局，培育壯大縣域百億主導產業集群，打造縣域經濟增長點。促進農產品精深加工，依托新型工業化提高農業勞動生產率，建設“川字號”農產品加工園區和優勢特色產業基地，構建具有特色優勢的現代農業體系，打造新時代更高水平“天府糧倉”示范基地。積極發展文化體驗、健康養老等文旅融合產業，推動豐富優質文旅產品供給，建設天府旅游名縣，提升縣域特色文旅品牌影響力。
積極推進縣鄉村功能銜接互補，有效提升縣城輻射帶動能力。做強做優縣城的一個重要目的，是要充分發揮縣城在城鄉融合中的龍頭作用，以其為核心打造“縣城—鄉鎮—村”多層級縣域內城鄉融合發展節點，形成功能銜接互補、梯次帶動的發展格局。一是推進縣域國土空間一體規劃。城鄉空間功能互補互融是城鄉融合的重要形態。圍繞“縣城—鄉鎮—村”不同層級的功能定位，以國土空間規劃編制為契機，進一步優化縣域一盤棋的城鄉融合空間體系。健全縣域空間規劃銜接協調機制，引導鄉村產業鏈、基礎設施網絡、服務設施在“縣城—鄉鎮—村”形成梯度布局。二是推進縣城基礎設施向鄉村延伸。建立健全城鄉基礎設施一體化投建運管機制，推進鄉村路網與交通網主骨架高效銜接。以鄉村公路、農村水利、能源保障為重點，分級、分層、分類推進農業基礎設施建設，推動道路、供水、供電、信息等關鍵設施城鄉同質同標。積極發揮縣城溢出效應，加強縣域商貿物流設施建設，完善縣鄉村三級商貿物流配送體系，建設重點鄉鎮商貿流通節點和建制村物流服務點，發展連接城鄉的冷鏈物流、配送投遞、電商平臺和農貿市場網絡。三是推進縣城公共資源向鄉村覆蓋。推動城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌，補齊縣城教育、醫療、養老等公共服務短板，努力讓城鄉公共服務無差別、生活品質無落差。統籌教師編制配置和跨區調整，促進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展。鼓勵縣級醫院與鄉鎮衛生院建立緊密型縣域醫療衛生共同體，依托中心鎮規劃建設縣域醫療衛生次中心，構建縣域普惠、便捷可及的健康服務圈。健全縣鄉村銜接的三級養老服務網絡，發展鄉村普惠型養老服務和互助性養老。
(作者廖祖君 高潔分別系四川省社科院區域經濟研究所所長、研究員，四川省社科院區域經濟研究所副研究員)
（《四川日報》2023年12月04日09版）