●暢通城鄉要素流動，解決好“人、地、錢”問題，需要加快破除要素流動的制度性障礙，更好發揮政府作用，創設良好的制度條件。但這并不意味著采取行政化手段干預城鄉要素流動，也不是只強調資源要素向鄉村流動和集聚，而是要以城鄉要素的合理流動帶動城鄉經濟循環，進而推動農業農村發展融入國民經濟循環體系
推進城鄉融合發展是一項帶有根本性和全局性的戰略任務，是中國式現代化的內在要求。城鄉融合發展與統籌城鄉發展、城鄉一體化發展本質上一脈相承，但卻是城鄉關系在更高形態上的演替，在更深層次上的重塑。城鄉關系調整優化過程中，要素合理流動與優化配置處于基礎地位、發揮著關鍵作用。黨的二十大報告指出，堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動。習近平總書記強調：“健全城鄉融合發展體制機制，完善城鄉要素平等交換、雙向流動的政策體系，促進城市資源要素有序向鄉村流動，增強農業農村發展活力。”我國已進入健全城鄉融合發展體制機制、破除城鄉二元結構的窗口期，加快暢通城鄉要素流動極為重要也更加緊迫，不論對新型城鎮化建設還是全面推進鄉村振興都會產生重要影響。
必須在暢通城鄉要素流動上率先突破
城鄉要素無法順暢流動和平等交換，既是城鄉二元結構的顯著表現，同時也是城鄉二元結構轉化滯后的重要原因。加快破除城鄉二元結構，實現城鄉融合發展，必須在暢通城鄉要素流動上率先取得突破。對此，可以從三個方面來把握。
從基礎性看，要素合理高效流動是實現市場資源有效配置的基本前提，是城鄉融合發展的基礎。改革開放以來，資源要素特別是勞動力從農業向非農業大規模流動，帶來資源要素配置效率整體提升，促進了工業化城鎮化的快速發展。但也要看到，資源要素長期由鄉到城大量流出，以及城鄉要素權利不對等、收益分配不公平，導致農業農村發展活力和后勁不足。同時，城鄉二元結構體制下要素跨城鄉、跨區域流動與配置受到限制，對新型城鎮化建設也帶來不利影響。也就是說，城鄉要素流動事實上牽動著城鄉兩個地理空間和工農業現代化。暢通城鄉要素流動，促進更多城市資源要素有序向鄉村流動，不僅是全面推進鄉村振興所需，而且可以創造出新的資源要素重新配置效率，促進新型城鎮化和新型工業化發展。
從關鍵性看，要素雙向流動和優化配置是實現城鄉經濟良性循環的基礎，是促進農業與非農部門勞動生產率有效收斂的關鍵所在。當前我國社會主要矛盾中最大的發展不平衡是城鄉發展不平衡，制約城鄉平衡發展的關鍵障礙，在于城鄉要素雙向流動不暢。由于要素流動存在制度性障礙，人才到不了鄉村、資金不投向農村、土地資源得不到充分開發利用，造成城鄉要素出現結構性錯配，帶來全要素生產率損失，進而使城鄉間經濟收斂的內在機制無法發揮作用，影響到城鄉差距縮小;同時，對城鄉產業融合發展、城鄉產品供需匹配等形成制約。暢通城鄉經濟循環，有效縮小城鄉差距，暢通城鄉要素流動是關鍵。
從復雜性看，暢通城鄉要素流動，觸及城鄉關系的根本和底層邏輯。對于一個鄉村人口規模巨大、農業生產經營規模小的發展中國家而言，推進農村要素市場化配置改革，其復雜性、敏感性、艱巨性是客觀存在的。比如，就土地要素而言，新中國成立以來我國經濟社會的歷次重大發展，無不與農村土地制度改革關系密切。工業化從調整農民與土地的關系起步，改革從調整農民與土地的關系開啟。土地制度一變，城鄉關系也會隨之發生重要變化，并對全局帶來廣泛深遠影響。當前深化農村土地制度改革，促進城鄉土地資源優化配置，是涉及農民基本權益特別是改變千百年來生產生活方式的事情，必然要慎之又慎。正是如此，圍繞優化城鄉要素配置進行的改革，既是推動城鄉融合發展的關鍵，同時也是難點所在。
暢通城鄉要素流動的關鍵在“人、地、錢”
暢通城鄉要素流動，主要目的在于促進更多資源要素向鄉村流動集聚、在鄉村得到優化配置。相比知識、技術、管理、數據等諸要素，勞動、土地、資本的要素流動，也即“人、地、錢”問題，涉及面更廣、影響更深，在城鄉之間流動的有序性和平衡性問題更突出，是暢通城鄉要素流動的關鍵。三者有各自分別需要解決的問題，但又相互交織，在城市和鄉村又有不同表現形態，需要系統地加以解決。
關于“人”，當前主要涉及“兩類人”，即農業轉移人口和返鄉下鄉人群在城鄉有序遷徙和生活定居。具體看，一方面，要讓能進城愿進城的農業轉移人口更快更好融入城市，騰出農業規?；洜I空間;另一方面，要讓新農人“歸心農村、融入農村”，帶動城市要素向鄉村匯聚。目前，我國勞動力在城鄉之間已經基本實現自由流動，但是，由于市民化成本分擔機制不健全，農村資產和權益處置通道不暢，不少農業轉移人口沒有真正在城市落下來，也較難融入進去;同時，由于社會資本、下鄉城市人口等在農村的權益保障、精神文化需求沒有得到充分滿足，人才向鄉村流動也不太充分。
關于“地”，突出表現為城鄉之間“人”的流動與“地”的優化配置尚未很好地同步起來，造成“一邊閑置、雙向緊缺”的局面。一方面，大量農村轉移人口進城后，由于農村“三權”市場化退出渠道尚不暢通，一些農村宅基地閑置，尚未得到有效利用。另一方面，城鎮建設用地需求越來越大，建設用地指標普遍緊缺;同時，大量下鄉經營主體合理用地需求保障不足，農村三產融合“缺地”現象比較普遍。土地問題始終是現代化進程中具有全局性、戰略性的重大問題，不僅關系到新型城鎮化建設的用地需求保障，也影響到鄉村振興中產業發展效率、農民財產權利實現等。促進城鄉融合發展，關鍵仍在土地上，在處理好農民和土地的關系上。
關于“錢”，主要表現為農村資金凈外流局面尚未根本改變，鄉村振興資金需求巨大與供給不足的問題。近年來，我國鄉村振興資金來源渠道不斷拓寬，基本形成財政優先保障、金融重點支持、社會積極參與的多元投入格局，但財政支農資金效率效能尚待提高，農村普惠金融覆蓋深度不足，農村產權抵押融資的總體規模依然不大，工商資本下鄉面臨一些壁壘，集體資源資本化進展不快，鄉村振興資金缺口依然較大。這種局面的形成，有體制機制方面原因，也與農業回報率不高、對社會資本吸引力不充分有關。從根本上而言，促進資本要素更多地向鄉村流動，需要充分挖掘鄉村多元價值、加強農業產業鏈供應鏈建設，提高農業農村投資回報率。
推進“人、地、錢”合理流動與優化配置
暢通城鄉要素流動，解決好“人、地、錢”問題，需要加快破除要素流動的制度性障礙，更好發揮政府作用，創設良好的制度條件。但這并不意味著采取行政化手段干預城鄉要素流動，也不是只強調資源要素向鄉村流動和集聚，而是要以城鄉要素的合理流動帶動城鄉經濟循環，進而推動農業農村發展融入國民經濟循環體系。
首先，要健全城鄉統一的要素市場，打造促進城鄉要素合理流動和平等交換順暢的通道或場域。為此，應著力健全城鄉統一的土地和勞動力市場，統籌城鄉人口流動與土地資源優化配置，暢通農村與城鎮之間、農業轉移人口流入地和流出地之間、都市圈城市之間的土地資源配置通道，理順人地關系邏輯，實現“地隨人轉、城鄉平衡”。加快健全農村金融服務體系，提高金融服務的可得性、便利性和有效性。同時，要進一步健全要素市場運行機制，引導城鄉要素配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。
其次，要分類推進要素配置市場化改革，聚焦“人、地、錢”關鍵環節，著力破除體制機制障礙。具體而言：
關于“人”，要著力促進人口在城鄉雙向遷徙。針對城市下鄉返鄉人才，健全人才入鄉激勵機制和城鄉人才合作交流機制，保障其合法權益，讓下鄉返鄉人才“留得住、有保障、干得好”，能夠參與鄉村社會治理，順利融入鄉村社會。針對農業轉移人口，進一步完善“人地錢掛鉤”政策，推進城鎮基本公共服務均等化，特別是健全“三權”市場化退出機制和配套政策，讓人口流動與土地權益流轉匹配起來，提高農業轉移人口市民化質量，讓愿意落戶的農業轉移人口能夠順利落戶，平等享受合法權益，順利融入城市。
關于“地”，要著力優化城鄉土地資源配置。積極做好存量建設用地盤活的文章，完善城鄉建設用地增減掛鉤政策，深化農村宅基地制度改革試點，推動集體經營性建設用地入市，建立公平合理的增值收益分配制度，把分配做好、激勵搞對。適應鄉村產業振興要求，圍繞解決“用地難”問題，加快探索適合農村新產業新業態特點的供地方式，建立高效的產業用地供給制度，促進休閑農業、鄉村民宿、農產品初加工、農村電商等規范健康發展。
關于“錢”，要著力拓展鄉村建設資金來源渠道。圍繞增強農村金融服務的可得性、便利性和有效性，進一步完善縣域銀行業金融機構服務“三農”的激勵約束機制，充分利用現代技術手段，積極發展農村數字普惠金融，提高金融服務覆蓋寬度和深度。同時，完善社會資本投資農業農村指引目錄制度，改善鄉村營商環境，更多利用市場化手段，引導社會資本投向農業農村。深化農村集體產權制度改革，積極探索農村集體經濟有效實現形式，發展壯大新型農村集體經濟。
最后，強化縣城暢通城鄉要素流動的載體作用。縣城是城鄉經濟循環的交匯點，也是城鄉要素跨界配置的天然載體。強化縣城功能，有利于更好地促進城市資源要素有序向鄉村流動。為此，要將以縣城為載體的新型城鎮化與推進鄉村全面振興有機銜接起來，賦予縣級更多資源整合使用權，統籌縣城生產、生活、生態、安全需要，推動縣城產業配套設施提質增效、市政公用設施提檔升級、公共服務設施提標擴面、環境基礎設施提級擴能。推進縣鄉村功能銜接互補和資源統籌配置，引導和服務城市要素入鄉發展、城市人口入鄉消費。建立分類推進縣域經濟發展的支持引導機制，推動縣域新型工業化，促進生產、流通、分配、消費在縣域內動態循環，發展壯大縣域經濟。
(作者系涂圣偉中國宏觀經濟研究院產業經濟與技術經濟研究所研究員)
（《四川日報》2023年12月18日10版）