●以完善“進退”機制為抓手，突破轉移人口市民化和人才下鄉“雙難”困境;以建設鄉村經營合作平臺為抓手，突破農村土地制度改革困境;以規范農村產權交易體系為抓手，突破縣域資產資源“價值埋沒”困境;以典型區域生態資源價值轉化為抓手，突破生態資源價值轉化困境
省委十二屆四次全會全面落實習近平總書記對四川工作系列重要指示精神和黨中央決策部署，提出以縣域為重要切入點扎實推進城鄉融合發展。全會著眼解決城鄉生產要素流動不暢問題，明確提出了“抓好兩端、暢通中間”的工作思路，緊緊扭住“人、地、錢”三個關節點促進要素融合，統籌推進農民進城和人才下鄉，激發農村土地生產要素活力，健全鄉村多元化投融資機制。
暢通城鄉要素流動是破解城鄉二元結構的“牛鼻子”
城鄉二元結構是長期以來在我國經濟社會發展中形成的、城市和農村分割的兩種制度安排，其突出表現是社會化大生產為主的城市經濟和小農生產為主的農村經濟并存的二元經濟結構，其深層次問題是城市和農村兩種不同的產權結構和資源配置方式。我省既有大城市又有大農村，城鄉差距與區域差距交織疊加，城鄉二元結構明顯。
從統籌城鄉到城鄉融合，我國一直將構建城鄉生產要素自由流動體制機制作為改革的重點任務。生產要素在城鄉間流動不暢不僅有礙生產要素的優化配置和全要素生產率的提升，還影響和制約著農民收入和福利水平的提升，造成城鄉發展和居民生活水平差距的擴大。正因如此，我國在戶籍制度、土地制度、財政和金融制度等方面出臺了系列政策，也取得了一定成效。從流動趨勢看，城鄉間生產要素流動已經由“從鄉到城”的單向要素流動為主，逐漸過渡到城鄉間要素的雙向自由流動。從配置范圍看，城鄉間的生產要素配置范圍已經逐漸打破城鄉區域的限制，顯示出在更大空間范圍內實現生產要素優化配置的趨勢。從協同關系看，城鄉間人、地、錢等生產要素從單一的互斥性流動逐漸發展到多個生產要素之間的協同耦合流動。從賦能機制看，數字經濟和生態資源已經成為推動城鄉要素流動新的內容和驅動機制，顯現出賦能城鄉要素融合和自由流動的新動能。
但是，從四川城鄉融合發展的整體情況看，影響城鄉融合發展的體制機制障礙尚未根本消除，必須緊緊抓住暢通城鄉要素流動這個破除城鄉二元結構的“牛鼻子”，推進城鄉融合發展。
城鄉生產要素流動存在的體制機制難點堵點
我省在城鄉融合發展中，通過承擔國家城鄉融合發展試驗區以及各類專項改革任務，在諸如農民職業化改革、宅基地退出、跨鄉鎮片區的國土空間規劃等領域都已經取得了在全國較為領先的經驗，但城鄉生產要素流動依然存在難點堵點。
集體經濟組織成員權益和戶籍制度的捆綁導致農村轉移人口市民化和下鄉創業人口集體化“兩難”決策。根據現行農村集體經濟組織制度，集體經濟組織按照“只出不進”原則封閉運行。作為集體經濟組織成員，可以享受承包地經營權、宅基地使用權和集體經濟組織收益分配權，上述權益又和農村戶籍制度相捆綁。一方面，農村轉移人口由于土地或集體收益增值的預期不愿意放棄農村戶籍;另一方面，下鄉創業人口無法獲取農村戶籍并分享集體經濟組織相關權益。
集體經營性建設用地入市并沒有達到預期目標。集體經營性建設用地入市改革被寄予“喚醒沉睡資源”厚望，但不同于沿海發達地區，我省許多地區本身可供直接交易的集體經營性建設用地數量有限，大多地區需要通過土地整理后形成新增集體建設用地指標和地塊，且受集體建設用地指標向城鎮建設用地指標轉換的市場收益空間日益收窄、入市交易后又受到土地用途和金融抵押制度的限制等影響，導致土地開發價值增值有限。激活土地要素活力依然是土地制度變革需要探索和破解的難題。
宅基地退出改革的傳統渠道面臨制度困境。盤活農村存量大、閑置率高的宅基地被認為是打通城市資本與農村土地連接通道的重要途徑，也是進一步全面釋放改革紅利最關鍵有效的突破口。但實踐顯示，完全市場化的宅基地退出和市場交易存在較高的交易成本，分散化的宅基地資源供給和集中化的資本開發需求存在著較大矛盾，在一些地理區位不佳，資源稟賦不優的鄉村，宅基地退出以及再利用的預期并不明朗。
鄉村多元化投融資機制尚不完善。目前，能夠為鄉村產業經濟提供穩定要素投入的機制尚未建立，鄉村的發展仍然過度依賴財政專項資金。雖然各地政府探索形成了鄉村振興專項債、生態治理PPP等一系列多元化投融資模式，但通過財政撬動民間資本支持鄉村經濟社會發展的作用仍然有限。相對于鄉村產業和基礎設施建設巨大的資金需求和較低的比較收益，通過有限的財政貼息、先建后補和以獎代補等方式難以充分調動社會資本下鄉的積極性，同時，農村產權制度的不明晰，有效抵押物的缺乏，又造成了涉農企業“貸款難”與涉農銀行“放貸難”并存的現象。相關數據顯示，近年來四川全省涉農貸款余額占比相較于東部沿海省份，仍存在較大差距。如何通過優化完善鄉村多元化投融資機制，利用財政資本來最大限度引導社會資本和金融資本投向鄉村，并撬動鄉村內部的各類閑置資金，仍需進行不斷探索。
生態資源價值轉化推進依舊面臨多環節難點。首先，生態資源供給難。生態資源修復保護與產品供給不僅面臨較大市場風險，而且可能出現與耕地保護“爭地”問題。其次，轉化價值核算難。我省還未形成統一規范的包括GEP(生態系統生產總值)核算在內的生態產品價值核算應用標準體系，以及相應的考核評價體系。再次，生態資產抵押難。受到價值核算結果市場認可度低、生態信用體系不健全、金融政策支持不足等因素制約，形成的生態資產、生態產品難以真正實現資本化、證券化。最后，生態產品交易難，主要表現為多層次交易平臺與交易機制有待進一步完善，隱性的生態價值難以轉化為顯性的經濟價值。
打通“人、地、錢”三個節點的關鍵抓手
以完善“進退”機制為抓手，突破轉移人口市民化和人才下鄉“雙難”困境。探索進城落戶農民“三權”退出機制，支持引導進城落戶農民依法自愿有償轉讓農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，完善進城配套政策，實現“權隨人走、帶權進城”，確保農民放心進城、方便落戶。加強鄉村人才引育留用，建立城市人才下鄉激勵機制，實施教師“縣管校聘”、醫療衛生人才“縣管鄉用”“鄉聘村用”，逐步實現鄉村人才振興。
以建設鄉村經營合作平臺為抓手，突破農村土地制度改革困境。構建參與性與市場化并重的平穩改革推進機制，以“基層政府平臺公司+集體經濟組織”股份合作方式組建鄉村經營合作平臺，重點推動集體經營性建設用地、閑置宅基地、閑置農房的盤活利用和價值實現，在符合條件的地方探索通過建設聯建房、集中式住宅等方式，保障農民戶有所居;探索農村存量建設用地通過增減掛鉤實現縣域內跨村組區位調整，實現土地增值收益，充分激活鄉村內生發展動力。
以規范農村產權交易體系為抓手，突破縣域資產資源“價值埋沒”困境。加強全省農村產權流轉規范化建設，建立統籌推動機制，加大頭部機構帶動作用，以成都農村產權交易所及其市州分支機構為基礎，逐步形成覆蓋縣域的農村產權流轉交易體系，健全農村產權確權頒證、抵押登記、流轉交易、評估處置等配套制度，完善和拓展農村產權交易平臺生態、數字資源交易功能和風險防控機制，拓展農村資產抵押質押范圍，探索農村產權“抵押+擔保+保險”等混合增信模式，推動實現農村產權價值。
以典型區域生態資源價值轉化為抓手，突破生態資源價值轉化困境。開展生態產品調查監測，加強生態產品經營開發，完善生態產品交易制度，探索不同類型生態產品經濟價值核算，選取都江堰精華灌區、若爾蓋濕地、川西林盤、沱江流域等典型場景推動特定區域單元生態產品價值轉化試點，形成統一規范的核算辦法、核算規范，推進GEP核算“進規劃、進項目、進決策、進考核”。充分發揮政府引導作用，加強綠色金融產品、金融制度創新與政策支持力度，不斷健全生態信用評價制度體系。
(作者賈晉系西南財經大學習近平經濟思想研究院副院長、研究員)
（《四川日報》2023年12月18日10版）